E-Government: Datenkompetenz in der Verwaltung fördern

E-Government: Datenkompetenz in der Verwaltung fördern

Der digitale Wandel schreitet mit großen Schritten voran. Doch viele Digital-Projekte in der Verwaltung stecken noch in den Kinderschuhen, wodurch die Potenziale der digitalen Transformation nicht wirklich genutzt werden können. Ein Grund ist die fehlende Datenkompetenz im öffentlichen Dienst und das Festhalten am Dokument als Speichermedium.

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„Wenn das Gehirn des Menschen so einfach wäre, daß wir es verstehen könnten, dann wären wir so dumm, daß wir es doch nicht verstehen würden.“

Aus Sofies Welt

Unsere Welt ist komplex geworden. Sie ist deshalb so komplex geworden, weil wir so viel wissen. Und wir wissen deshalb soviel, weil wir heute Computersysteme nutzen, die Unmengen von Daten erheben und auswerten können. Ohne Super-Computer wäre es nicht möglich gewesen, das Bild eines schwarzen Loches zu generieren. Und ohne die automatische Erhebung von Wetterdaten, die Vernetzung weltweiter Daten sowie die Modellierung von Klimamodellen durch Computer wüssten wir wahrscheinlich immer noch nicht, dass wir uns in einer gefährlichen Klimakrise befinden, die wir selbst verursacht haben. 

Das Wissen unserer Gesellschaft ist schon immer entstanden, auch ohne Computer. Es entwickelt sich durch zeigen und nachahmen, durch lehren und lernen, durch erzählen und interpretieren, durch aufschreiben, veröffentlichen und verbreiten. Wissen entsteht durch das miteinander reden und diskutieren. Durch Adaption neuer Erkenntnisse und dem Verwerfen alter Wahrheiten. Wissen entsteht durch Kommunikation. 

Im digitalen Zeitalter sind noch einige Komponenten hinzu gekommen. Wissen wird generiert…

  • indem Menschen Informationen nicht mehr nur analog, sondern auch digital abrufen
  • indem Daten technisch, automatisch und damit in Massen erhoben werden
  • indem Daten und Informationen über Datenbanken und Plattformen miteinander vernetzt, ausgetauscht und verglichen werden
  • indem Daten mit neuen Technologien visualisiert werden
  • indem Mensch und Maschine beginnen, auf Basis von Daten miteinander zu interagieren und zu kommunizieren

Aber die Verwaltung verhält sich weiterhin so, als wären wir noch im Papierzeitalter. 

Eine komplexe Welt besser verstehen

Unsere komplex gewordene Welt erzeugt Volatilität, Unsicherheit, Komplexität und Mehrdeutigkeit, weil sie aufgrund der höheren Erkenntnislage alte Wahrheiten und damit Orientierungspunkte auflöst. Das birgt Gefahren für unsere demokratische Gesellschaft. Denn Menschen, die nicht mehr wissen, was gilt oder nicht, was richtig oder falsch ist, was wahr oder gelogen ist, beginnen sich in Mythen zu verlieren und Stereotype zu verteidigen. Das nutzt vor allem antidemokratischen Kräften, die mit Fakenews Komplexitätsreduzierungen anbieten. 

Darum ist es wichtig, dass der Staat lernt, im Sinne einer digitalen, vernetzten Welt zu kommunizieren. Wer heute nach Dashboards oder Plattformen sucht, auf denen der aktuelle Ausbau der Erneuerbaren Energien der Bundesrepublik Deutschland zu finden ist oder die Verschuldung der Kommune mit einem Klick vergleichen will, der wird sich entweder die Finger wund tippen oder gar keine Angebote finden. An interessante Daten des öffentlichen Interesses zu kommen, die entsprechend aufbereitet sind oder zumindest so angeboten werden, damit man sie selbst analysieren kann, sind nur in einigen Open Data-Projekten zu finden, die sich lokal auf der Seite eines Kreises, einer Stadt oder eines Ministeriums befinden. Andersherum haben es privatwirtschaftliche Initiativen schwer, staatliche Einrichtungen dazu zu bewegen, eine gemeinsame Plattform mit Daten zu füttern, z.B. für die Evaluation des Klimaschutzes. Der Bereitstellung von Daten wird eine zu geringe Bedeutung zugemessen. Und das in einer Zeit, in der ein politisch initiierter Wandel stattfindet, der nicht immer einfach erklärt werden kann.

Zudem hat uns die Pandemie das erste Mal in die Situation gebracht, dass wir gemeinsam in einen wissenschaftlichen Diskurs und lernenden Prozess gestoßen wurden, dem sich niemand entziehen konnte. Das hat viele Menschen überfordert, die es bis dahin gewohnt waren, wissenschaftliche Erkenntnisse erst dann zu erfahren, wenn diese halbwegs gesichert und ausdiskutiert waren. Das wird uns bei der anstehenden sozial-ökologischen Transformation nicht anders ergehen. Wer demokratisch partizipieren oder einfach nur wählen will, muss sich heute nicht nur mit der Rente auseinandersetzen – oder zumindest ein Gefühl haben, wer das beste Angebot macht – sondern auch beurteilen können, ob technische Innovationen funktionieren werden, auf die eine Regierung setzt. Man kann sich über die vielen Nationaltrainer*innen, Hobby-Virolog*innen oder e-Auto-Expert*innen in den sozialen Medien lustig machen. Man kann sich aber auch das Bedürfnis dahinter vor Augen führen. Nämlich die Notwendigkeit als Teil einer demokratischen Gesellschaft sich eine Meinung bilden zu wollen, um die richtige Entscheidung zu treffen. Egal ob an der Wahlurne oder beim Kauf eines Autos, das möglicherweise ein paar Jahre später nichts mehr wert ist.

Die Wissensgesellschaft ist notwendig. Und der Staat muss ein Interesse daran haben, die Bürger*innen so gut und so niedrigschwellig wie möglich zu informieren, damit sie bei wichtigen, gesellschaftlichen Debatten mitreden können. Menschen wollen sich eigenständig  informieren. Sie erwarten dabei anschaulich aufbereitete Informationen, die sie durch eine schnelle Suche (z.B. bei Google) finden. Sie wollen sich einen schnellen Überblick verschaffen können oder sich anhand der Informationslage selbst ein Bild machen. Zum Beispiel, wie weit die eigene Stadt bereits mit der Umsetzung des Klimaschutzes ist.  

Und sie wollen genauso unkompliziert erfahren, wie man eine Geburtsurkunde beantragt oder ein Kind adoptiert.

Das Wissen in der Verwaltung

Aber auch innerhalb der Verwaltung spielen Daten eine entscheidende Rolle, um Prozesse zu beschleunigen und Wissen zu konservieren. 

Eine Organisation besteht aus Kommunikation. Ihr Erfolg und ihre Handlungsfähigkeit hängt maßgeblich von der Güte ihrer Informationswege ab. Sind diese aus irgendeinem Grund gestört oder gehemmt, dann produziert das Mehrarbeit, Kosten steigen, Prozesse dauern länger und Innovationen können nicht entstehen.

Die Art und Weise, wie Kommunikation in der Verwaltung verstanden wird, ist einer der Hauptgründe, warum es die digitale Transformation und die Verwaltungsmodernisierung so schwer haben. Denn noch immer bestehen „Datenträger” vorwiegend aus Akten (E-Akten) und dem persönlichen Wissen der Mitarbeitenden. 

Warum aus Papierstapeln nur Datenstapel werden

Daten werden heute nicht mehr nur in Dokumenten gespeichert, sondern sie werden so aufbereitet, dass sie auch mit Software verarbeitet werden können. Diese maschinelle Verwendung ist nur dann möglich, wenn die Informationen in maschinenlesbarer Sprache vorliegen, z.B. in einer Datenbank oder anderer strukturierter Form. 

Auch persönliches Wissens wird im Sinne einer vernetzten Community heute so dokumentiert, dass es die gemeinsame Sache voranbringt. Dafür werden Plattformen genutzt, um Teil-Wissen miteinander zu vernetzen und an gemeinsamen Zielen zu arbeiten. Das zur Verfügungstellen von persönlichen Erkenntnissen und Wissen sowie das Erklären von Entscheidungen ist selbstverständlich in der vernetzten Gesellschaft. Es werden Fachblogs angelegt, Führungskräfte erklären die nächsten Schritte des Change-Prozesses in Videos und Social Media-Beiträgen und interne Wikis halten gewonnene Erkenntnisse, Konzepte und Verfahrensvorschläge fest. 

Zudem spielen Bewertungs- und Analysesysteme sowie wissenschaftliche Erhebungen auch für die Verwaltung eine immer größere Rolle, um Entwicklungen und Risiken zu bewerten bzw. Prognosen zu erstellen. 

Das oben beschriebene Problem, dass Daten in der Verwaltung vorwiegend in Form von Akten und Mitarbeiter*innen-Wissen gespeichert werden und nur rudimentär mit Datenbanken und Plattformen gearbeitet wird, führt dazu, dass die Verwaltung mit der Geschwindigkeit der digitalen Welt außerhalb ihrer Mauern nicht mehr mithalten kann.  Und das trotz Online-Zugangs-Gesetz und anderen Projekten. Da sich die Arbeitsweise und Kommunikation nicht ebenso verändern, werden aus Papierakten, die von Schreibtisch zu Schreibtisch gereicht werden, elektronische Dokumente, die von Desktop zu Desktop gereicht werden. Das ist alles andere als E-Government.

Wer heute Daten produziert und abspeichert, sollte sich darüber Gedanken machen wie:

  • Die Daten elektronisch auch für andere Zwecke weiterverarbeitet werden können
  • Die Daten systematisiert und damit für jeden auffindbar gemacht werden können
  • Die Daten durch Vernetzung Wissen generieren können
  • Die Daten für eine Maschine (KI) zum Lernen genutzt werden können

In der Praxis führt diese fehlende Daten-Kompetenz dazu, dass weiterhin Evaluationen und Vorhabenlisten von Ämtern in Word-Tabellen gespeichert und veröffentlicht werden statt sie mit einem Tool zu vereinheitlichen, das sowohl Excel-Tabellen, PDFs und datenbanktaugliche Daten exportieren kann. Oder Transparenz wird damit verwechselt, Haushaltspläne mit nackten Zahlen auf der Webseite als PDF zu veröffentlichen, ohne die Daten bürgernah einzuordnen und sie zur weiteren Analyse als csv-Datei anzubieten. 

Datenbank statt Schreibmaschine: Big Data ohne Anschlag

Menschen sind zunehmend frustriert, wenn sie einfache Informationen nicht durch eine Internetsuche finden können. Auch innerhalb der Verwaltung nehmen Mitarbeitende es als frustrierend wahr, wenn Daten im Intranet oder in Datenbanken nicht sofort griffbereit sind, sondern mühsam gesucht und erfragt werden müssen. Die Folge sind lange Bearbeitungszeiten und Unproduktivität, da Arbeiten ständig unterbrochen werden müssen, um auf die notwendige Information zu warten. In einer datenkompetenten Verwaltung besteht ein Interesse daran, dass relevante Informationen so aufbereitet und abgelegt sind, dass sie schnell und einfach gefunden und verstanden werden können, ohne einen anderen Mitarbeitenden danach zu fragen. 

Es kommt aber noch eine zweite Herausforderung hinzu. Digitalität sorgt dafür, dass heute bei weitem mehr Daten produziert und abgespeichert werden, als dies im analogen Zeitalter der Fall war. Das sogenannte Big Data. Die Folge sind riesige Datenberge, die ohne digitale Hilfsmittel und Systematisierung (z.B. Schlagworte und Metadaten) nicht mehr erschlossen werden können und damit quasi auf Halde liegen. So können die Potenziale dieser Daten nicht genutzt werden oder sie verschwinden ganz im digitalen Nirvana. Eine Studie aus Papier, die einem im Regal in die Hand fällt, kann im digitalen Zeitalter schon am nächsten Tag vergessen sein. Wenn dann das Dokument nicht einmal über eine intelligente Suche gefunden werden kann (z.B. alle Daten und Beschlüsse über die Mobilitätswende), sondern der Titel der Studie bekannt sein muss, um sie im Dokumenten-System zu finden, ist die Arbeit verloren. 

Die Verwaltung braucht daher eine hohe Sensibilität für die Systematisierungen von Daten und das Dokumenten-Management. Die Logik der Suchbegriffe sollte sich dabei an den Sucheingaben des Internets orientieren. Das sage ich deshalb so explizit, da die Verwaltung dazu neigt, eine eigene Sprachlogik zu entwickeln und dadurch Menschen, die nicht in der Verwaltung arbeiten, ausschließt. Das lustigste Beispiel hier sind übrigens die Email-Adressen der Bundeswehr.

Nicht zuletzt bietet die Vernetzung von Daten großen Mehrwert für die Verwaltung, auch im Verbund mit anderen Verwaltungen und den unterschiedlichen Ebenen Kommunen, Ländern und Bund. Gerade hier sind interkommunale Datenplattformen (z.B. über den Fortschritt des Klimaschutzes) interessant, um ein gesamtheitliches Bild zu erhalten und Möglichkeiten zur Analyse über den Erfolg und Misserfolg politischer Maßnahmen zu schaffen. 

Zusammenarbeit mit Maschinen

Die digitale Transformation tritt mit Durchbrüchen bei Technologien wie der Künstlichen Intelligenz und 5G in eine neue Phase ein. Maschinen entwickeln sich immer mehr vom reinen Werkzeug (z.B. der PC) zu sogenannten Assistenzsystemen, die eigenständig Aufgaben übernehmen können. 

Die deutsche Verwaltung ist für diese Stufe der digitalen Transformation – also die direkte Zusammenarbeit zwischen Mensch und Maschine – nicht gerüstet, gerade weil sie immer noch in Dokumenten denkt, statt in Datenbanken, Dashboards und Plattformen. Um autonome Systeme im Verkehr, RPA (Robotic Process Automation) oder KI nutzen zu können, müssen Daten in strukturierter Form vorliegen bzw. entsprechende Infrastruktur in Form des sogenannten Internet der Dinge/Smart-City gebaut werden. Gerade bei letzterem scheitern im Moment viele Projekte, da zuständige Personen den Einbau von smarten Geräte verweigern, weil sie sich mit dem Nutzen dieser automatischen Datenerhebung nicht auseinandersetzen oder sie sogar als Kontrolle empfinden. 

Was beinhaltet Datenkompetenz?

Unter Datenkompetenz verstehe ich ein Bündel von Fähigkeiten, die im Umgang mit Daten angewendet werden müssen, um eine ethische, gemeinwohlorientierte und nachhaltige Anwendung zu gewährleisten. Zudem ist damit die Fähigkeit gemeint als Mensch mit einem digitalen System so zu kommunizieren, um es im Sinne seiner Funktion vollumfänglich zu nutzen. 

Verwaltungen mit Datenkompetenz stellen sich folgende Fragen:

  • Was sind unsere Daten? Und wie werden sie zu Wissen?
  • Welche Arten von Daten gibt es bei uns und wie müssen wir mit ihnen umgehen? Sind sie strukturierbar oder nicht? Bedürfen sie eines besonderen Schutzes? Oder stehen diese Daten sogar der Bevölkerung zu? (Open Data) 
  • Wie wollen wir Daten erheben? Welche Infrastruktur muss dafür aufgebaut werden? (z.B. Smart City, Formulare)
  • Wie werden die Daten verarbeitet und was müssen wir tun, damit sie auch für andere nützlich sein können?
  • Bei Assistenzsystemen: Welche Qualität hat die Datenbasis? Wie stellen wir Daten diskriminierungsfrei zusammen? Wie bewerten wir das Ergebnis? 
  • Was möchten wir mit der Erhebung erreichen? Brauchen wir die Daten? Wo können Synergien geschaffen werden?
  • Wie designen wir unsere Systeme, damit die richtigen Daten erhoben werden und barrierefrei die einzelnen Schnittstellen durchlaufen können, um manuelle Korrekturen möglichst unnötig zu machen? 
  • Wie machen wir Daten im Gesamtsystem auffindbar? Was müssen wir für die Systematisierung tun, um eine Suche aufzubauen, die leicht verständlich und hilfreich ist? 
  • Wie können wir mit Daten eine bürgerorientierte Bürokratie umsetzen? (z.B. Kundenzentrierte Entwicklung von Software und Service)
  • Wie stellen wir Transparenz für Bürger*innen und Politik her? Sind unsere Daten zu verstehen und bruchfrei zu nutzen? Wie können wir wichtige Aspekte in den Daten visualisieren, auch für neue Technologien? 
  • Wie stellen wir die Fehlerfreiheit der Daten sicher?
  • Wie schützen wir die Daten vor dem Zugang Unbefugter oder vor Verlust (IT-Sicherheit)?
  • Wann und wie löschen wir Daten? 

Darüber hinaus brauchen wir eine breite, gesellschaftliche Debatte über die ethischen Grenzen von Datenerhebung und -verarbeitung durch den Staat. Es reicht ein Blick nach China, um zu verstehen, dass diese Grenze schnell in die falsche Richtung geschoben werden kann. Auch andersherum ist es notwendig politisch zu diskutieren. Gerade in Deutschland ist die strenge Auslegung der eher offen formulierten Europäischen Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) in der Verwaltung ein großes Problem. Die Digitalisierung der politischen Gremien in Kiel hat z.B. fast zwei Jahre gedauert, da immer wieder von der Verwaltung die Karte des Datenschutzes gezogen wurde. Die Möglichkeit der demokratischen Partizipation wurde dem Prinzip des Datenschutzes untergeordnet, indem vor allem Ortsbeiratssitzungen während der Pandemie einfach ausgefallen sind. 

Ohne Daten keine Erkenntnis

Die Digitalisierung der Verwaltung kann nur gelingen, wenn auch der Umgang mit Daten neu gedacht wird. Dazu braucht es im öffentlichen Dienst die Kompetenz zu verstehen, wie Daten erhoben, verarbeitet und angeboten werden müssen, damit sie einen hohen Nutzen für die digitale, vernetzte Gesellschaft haben. 

Eine fehlende Vernetzung und Strukturierung von Daten geht zu Lasten der Transparenz und der Effektivität. Sie verhindert das Entstehen von kollektivem Wissen, produziert unnötige Mehrarbeit und hemmt die Wirkung von vorgenommenen Daten-Erhebungen. Und sie verhindert die Automatisierung von Vorgängen, die längst nicht mehr von Menschen oder allein durch Menschen geleistet werden müssen, sondern durch Software geleistet werden können. 

Nicht zuletzt können Debatten darüber, wie die Nutzung von Daten aussehen kann, nur entstehen, wenn wir anfangen mit Daten im Sinne der digitalen Möglichkeiten zu arbeiten. Wenn wir lernen, dass Daten stets nur ein Hilfsmittel sind und sie mit unserer Erfahrung interpretiert werden müssen. Wenn wir verstehen, dass ein Scoring-System stets nur so gut ist wie seine Datenbasis. Wenn wir uns bewusst machen, dass der Mensch in der Zusammenarbeit zwischen Mensch und Maschine stets der Mensch bleibt und nicht zur Maschine wird, die stumpf Regeln anwendet und alles wegwirft, was nicht dem Schema F entspricht. 

Eine individuelle und vielfältige Welt passt nicht in einen Computercode. Aber das Zusammenführen von Daten ist ein Werkzeug, um in einer komplexen Welt bessere und gerechtere Entscheidungen zu treffen. Ohne die Erhebung und Modellierung von Wetterdaten würden wir aus dem Fenster gucken und sehen, dass sich Winter und Sommer anders anfühlen und Waldbrände häufiger und größer werden. Aber wir würden nicht wissen, warum und anfangen, an Mythen zu glauben. Darum ist es wichtig, dass die Verwaltung den Umgang mit Daten im Sinne einer vernetzten Gesellschaft lernt.

Bild: Tobias Fischer on Unsplash

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