Klimaschutz mit Zukunftsinvestitionen finanzierbar machen

Wie fit ist der Kieler Haushalt? Teil 3

In meiner Kommentarreihe möchte ich verschiedene Aspekte aufzeigen, wie moderne Haushaltspolitik in einer transformativen Stadtgesellschaft bei gleichzeitigen hohen Kostendruck durch die Coronakrise aussehen kann. In diesem Kommentar spanne ich den Schirm weiter auf und möchte auf das Haushaltsrecht, die Genehmigungspolitik des Landes Schleswig-Holstein und die Förderpolitik eingehen.

Die Krise in der Krise

Wenn du weißt, dass du heute viel Geld ausgeben musst, um Jahrzehnte später davon zu profitieren, würdest du das tun? Diese Frage treibt mich seit Tagen um, nachdem ich gehört habe, was allein das Land Schleswig-Holstein investieren muss, um die Klimakrise in den Griff zu bekommen. Es sind hohe Milliardensummen (je nach Studie¹) und das in einer Zeit, in der die Coronakrise bereits ein riesen Loch in den schleswig-holsteinischen Haushalt² gerissen hat. Doch es kommt noch besser. Je später wir dieses Geld investieren – in den Ausbau erneuerbarer Energien, den Ausbau des Nahverkehrs, die Wärmesanierung, den Umbau der Wirtschaft usw. – desto teurer wird es. Eine Alternative dazu gibt es nicht, denn am Ende stehen volkswirtschaftliche Schäden in Billionenhöhe, wenn der Klimawandel weiter ungebremst voranschreitet.

Existentiell weniger dramatisch, aber wirtschaftlich durchaus wichtig ist die Anschlussfähigkeit Deutschlands an den technologischen Fortschritt und die Digitalisierung. Durch die Behäbigkeit der letzten Jahrzehnte hat Deutschland auch hier erhebliche Investitionsbedarfe gesammelt, die schnell aufgeholt werden müssen, wenn wir den Anschluss an andere Länder nicht verlieren wollen. Die Digitalisierung hat sogar wechselseitige Wirkungen mit dem Klimaschutz, denn ohne sie sind die erneuerbaren Energien nicht zu betreiben und zukünftige Katastrophen wie eine Pandemie, die vom Klimawandel befördert werden, lassen sich ebenfalls ohne die Digitalisierung nicht bewältigen, ohne hohe Kosten zu verursachen.

Zukunftsgestaltung trifft auf konservative Haushaltspolitik

Wären wir ein Unternehmen, so würden wir uns unsere verrostete Betriebshalle ansehen und sagen: “Dat geht nicht mehr lange jut, da mut wat passieren. Investieren!” Doch leider steht uns da eine überalterte Haushaltspolitik im Weg, die immer noch in Einnahmen und Ausgaben denkt. Vor allem der Bundeshaushalt und die Länderhaushalte funktionieren wie eine alte Geld-Kiste (Kameralistik) und eben nicht wie eine moderne Unternehmens-Bilanz. Vorne gehen Einnahmen rein, hinten Ausgaben raus. Einmal im Jahr wird abgerechnet. 

Die Kommunen sind da schon ein bisschen weiter, ihre Haushalte sind an die Funktionsweise von Unternehmensbilanzen angepasst. Diese Form der Haushaltsführung nennt man doppischer Haushalt. Der Vorteil: Das Kapital und das Vermögen werden ganz anders betrachtet als in der Kameralistik und damit haben auch Investitionen und Verschuldung einen ganz anderen Stellenwert. Jedoch werden auch die Haushalte der Kommunen bei der Genehmigung noch immer kameralistisch betrachtet, was aktuell dazu führt, dass wichtige Investitionen vom Land gekürzt wurden.

Für eine längerfristige Zukunftsplanung passt das nicht. Warum? Wenn wir eine Verschuldung nur vom heutigen Standpunkt betrachten ohne die zukünftigen Vorteile und Nachteile oder sogar Schäden mit einzuberechnen, dann kommen wir spätestens bei Sparprogrammen in die Bredouille. Denn wir würden heute Gelder kürzen, die zukünftig enorme Kostensteigerungen verhindert hätten. Und auch nachhaltiges Handeln wird damit nicht befördert.

Das ist quasi wie, wenn man sein Auto fährt, obwohl immer mehr Warnlichter auf dem Armaturenbrett aufleuchten. Statt einer kleinen Reparatur haben wir dann irgendwann einen teuren Totalschaden. 

Warum jetzt investiert werden muss und nicht gespart werden darf

In kurzer Form habe ich einmal einige Probleme aufgezählt, die mit einer konservativen Haushaltspolitik nicht gedeckt werden:

• Hoher Investitionsbedarf: Klimaschutz und Digitalisierung erfordern jetzt hohe Investitionen, verhindern aber in Zukunft irreversible Schäden und hohe Kostensteigerung bzw. führen zu Wert- und Einnahmensteigerungen.

• Unaufschiebbarkeit: Werden die Investitionen jetzt nicht getätigt, so steigen die Kosten Jahr für Jahr, weil die Transformation zu einem späteren Zeitpunkt noch schneller vollzogen werden muss, was mehr Invest bedeutet.

• Fachkräftemangel: Es besteht das Risiko, dass es nicht genug Fachfirmen und Fachkräfte gibt, um einen Umbau zu einem späteren Zeitpunkt überhaupt noch zu bewältigen (Ausbildung und Gründungen).

• Neue Krisen: Fehlende Krisenresilenz (in die jetzt investiert werden muss) führt in einer zukünftigen Krise zu exorbitanten Kosten (siehe Corona).

• Gewerbesteuer-Risiko: Kommunen sind von den Einnahme aus der Gewerbesteuer abhängig, die allein von ortsansässigen Unternehmen über ihre Gewinne gezahlt wird. Durch den notwendigen Umbau der Unternehmen und ihrer Geschäftsmodelle machen diese jedoch weniger bis gar keinen Gewinn.

• Kurzsichtiges Sparen: Kommunen setzen jetzt auf kurzfristige Maßnahmen um ihre Haushalte zu sanieren und sparen womöglich teurere Komponenten oder Personal ein, die aber für eine klimagerechte bzw. digitale Zukunft wichtig sind (verzichten z.B. auf höhere Energiestandards beim Bauen).

• Einseitige Zukunftsgestaltung: Nicht zuletzt besteht die Gefahr, dass durch den notwendigen Fokus auf die Veränderungsprozesse andere Themen aus den Blick geraten, die dann negative Wechselwirkungen produzieren: 
  • Es kann zum Beispiel nicht im Interesse von Zukunftsgestaltung sein, dass die soziale Ungerechtigkeit weiter zunimmt. Daher darf es hier nicht zu einem Wettbewerb zwischen den unterschiedlichen Bereichen der Daseinsvorsorge kommen.

Was aber dagegen tun?

Zukunftsplanung einführen

Um die oben aufgeführten negativen Auswirkungen und Risiken zu vermeiden, müssen wir ein System finden, das Zukunftsinvestionen und Gegenwartsinvestitionen voneinander trennt und sie nicht in Konkurrenz treten lässt. 

Daher brauchen wir einen anderen Blick auf Verschuldung. Alles was in der Zukunft eine erhebliche Kostensteigerung verhindert und sogar höhere Einnahmen produziert, muss als positiver Wert in die Beurteilung der Gesamtverschuldung der Kommunen mit einfließen. Denn die Kommunalaufsicht beurteilt bei der Genehmigung des Haushaltes, ob eine Kommune ihre heutigen Schulden tragen kann und ob die vorgeschlagenen Einsparungen (Eigenanstrengungen) erfolgsversprechend sind. Dabei werden sowohl die oben genannten zukünftigen Effekte als auch die Vermögenswerte (Kommune ist ja auch Eigentümerin) meist nicht mitberücksichtigt.

Neben der Berücksichtigung der Vermögenswerte einer Kommune sollte daher eine zusätzliche Langfristplanung (Zukunftsplanung) eingeführt werden, die die anfänglichen Investitionen in den Klimaschutz mit den zukünftigen Ertragserwartungen, Wertsteigerungen oder der Minimierung des Kostenrisikos verrechnet und einen Zeitraum von 10-20 Jahren umfasst³. Diese Prognosen müssen aufgrund ihrer Länge regelmäßig wissenschaftlich überprüft werden.

Ein ähnliches Vorgehen brauchen wir auch bei den Landeshaushalten und dem Bundeshaushalt, die ja der Schuldenbremse unterliegen. Es muss ihnen quasi möglich gemacht werden die Rückzahlung heutiger Investitionen in den Umbau des Landes über einen langen Zeitraum zu strecken. Dies könnte z.B. in speziellen Klima- Bundesanleihen umgesetzt werden, deren Mindestlaufzeiten sich dann am oben genannten Zeitraum orientieren.

Etablierung einer nachhaltigen Finanzpolitik

Ein solches System gibt der Politik die Möglichkeit zu zeigen, wie die hohen Schulden in der Zukunft abbezahlt werden können. Generell könnte sich dadurch auch die Finanzpolitik selbst verändern und so die negativen Effekte der Schuldenbremse verhindern. Denn im Moment werden Haushalte saniert, indem man notwendige Investitionen in die Zukunft verschiebt (siehe Sanierungsstau). Wir kämen dann in eine nachhaltige Finanzwirtschaft, die dann eben nicht mehr fragt, was kostet das heute, sondern darauf schaut, wieviel die Dinge über ihren Lebenszeitraum kosten. Damit steigt das Interesse so zu investieren (z.B. zu bauen), dass es über den Zeitraum billiger wird. Und so bekommt die Nachhaltigkeit einen ganz neuen Stellenwert. Frei nach dem Motto: Billiges Werkzeug ist teures Werkzeug.

Nicht zuletzt muss auch die letzte Woche vom Bundesverfassungsgericht festgestellte verfassungsrechtliche Dimension der Klimakrise berücksichtigt werden.

Doppische Haushaltsführung vollumfänglich nutzen

Um das zu erreichen, muss die doppische Haushaltsführung vollumfänglich auf allen Ebenen umgesetzt werden, auch bei Land und Bund, und darf nicht mehr unter kameralen Gesichtspunkten bewertet werden. Denn nochmal: Der Umbau eines Unternehmens aber auch eines Staates kann nur dann funktionieren, wenn am Anfang die richtigen Summen in die richtigen Dinge investiert werden, um dann zu einem späteren Zeitpunkt einen sogenannten “Break-Even-Point” zu erreiche³, also den Punkt, an dem das Verhältnis von Ausgaben und Einnahmen zugunsten der Einnahmen kippt.

Mir ist bewusst, dass eine solch lange Planung, die mehrere Jahrzehnte umfassen kann, keine konservative und vor allem kamerale Haushaltspolitik darstellt. Gelingen könnte eine solche Zukunftsplanung aber, da die Datenbasis bzw. Analysemöglichkeiten für langfristige Prognosen größtenteils vorhanden sind und Forscher*innen den genauen Investitionsbedarf kennen, so also keine “Fantasiepreise” aufgerufen werden. 

Zudem ergeben sich daraus weitere Vorteile. So zum Beispiel eine relativ hohe Stabilität des Transformationsweges, auch wenn sich die demokratische Mehrheiten verändern sowie die Förderung eines längerfristigen, prozesshaften Denkens in der Politik.

CO2-Bepreisung und soziale Gerechtigkeit

Ein anderes Mittel, um die Investitionen in den Klimaschutz zu finanzieren, ist die seit dem 01.01.2021 eingeführte CO2-Bepreisung. Diese hat das Ziel, treibhausgaslastige Bereiche unserer Wirtschaft zugunsten klimaneutraler Produktion, Produkte und Dienstleistungen zu verschieben. So könnten die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung in die Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen fließen. Das Problem hier ist, dass durch einen höheren CO2-Preis zunächst prekäre Lebensverhältnisse eine Verschlechterung erfahren. Es entstehen also Wechselwirkungen zwischen dem Anspruch des Umbaus zu einem klimagerechten Staat und der sozialen Stabilität des Landes. Um hier die soziale Gerechtigkeit aufrecht zu erhalten, muss das Geld also zunächst wieder zurück an die Menschen fließen bis es auch für Menschen mit geringem Einkommen möglich ist, klimafreundlich zu leben.

Natürlich könnte man auch hier schauen, inwieweit Gelder aus dem CO2-Preis in beide Ansprüche soziale Gerechtigkeit und Investitionen in den Umbau verteilt werden können. Das hängt auch mit der Höhe und der Steigerung des CO2-Preises zusammen, die das System fordern muss aber nicht überfordern darf. Dazu kämen Gelder, die aus dem Wegfall von Subventionen frei würden, die heute in klimaschädliche Geschäftsmodelle fließen.

Förderprogramme und Kommunalfinanzierung

Ein weiterer Ansatzpunkt, um die Transformationsfähigkeit der Kommunen zu sichern sind die Förderprogramme, besonders bei Klimaschutz und Digitalisierung. Sie haben sich vor allem in der Krise als ein schwerfälliges und zu bürokratisches Instrument erwiesen. Und sie entspringen einer Haltung des Bundes und der EU, möglichst viele Dinge von oben zu bestimmen, um somit in die Kommunen quasi hineinzuregieren. 

Was wir aber von Veränderungsprozessen wissen ist, dass sie meist nicht von oben und zentral gesteuert werden können, sondern agil und schrittweise (inkrementell) in kleineren Einheiten umgesetzt werden, die sich dann gegenseitig mit ihren Ideen und Impulsen befruchten. Um diese Innovationskraft und die höhere Flexibilität der Kommune zu nutzen, ist es notwendig, ihnen mehr Freiheiten zu geben, über den Einsatz ihrer Gelder zu bestimmen. Das bedeutet also eine Umverteilung von Gelder, die sich momentan in Förderprogrammen befinden hin zu einer besseren direkten finanziellen Ausstattung der Kommunen. Förderprogramme können natürlich weiter bestehen bleiben, sie sollten sich dann aber auf größere Investitionen wie z.B. den Bau einer Stadtbahn beschränken. Somit löst man auch die Überregulierung durch die Förderung von “Kleinkram” auf.

Ein weiteres Problem der Fördergelder ist, dass sie Investitionen verlangsamen und Bürger:innenbeteiligung komplizierter machen. So bleiben zum Beispiel gute Ideen für Dialogprozesse auf der Strecke, weil der Förderantrag bis zu einem bestimmten Zeitpunkt eingereicht werden muss oder sogar die Einbindung von “Laien” in der Planung ausgeschlossen wird. Dies kann zu erheblichen Problemen bei der Akzeptanz von Veränderungen führen, die ja oft ein Verlassen aus der eigenen “Komfortzone” bedeuten und sich für die Menschen wie eine Bevormundung anfühlen, wenn sie nicht mit eingebunden wurden. Oder es werden von den Verwaltungen besserer und billigere Varianten vorgeschlagen, die dann aber nicht umgesetzt werden können, weil die Förderung die Inanspruchnahme bestimmter Dienstleister oder eines bestimmten Vorgehens vorsieht. Das ist alles andere als agil, inkrementell und innovativ. 

Kommunen und Regionen stärken

Die meisten hier vorgestellten Überlegungen betreffen vor allem die externen Einflussfaktoren auf den Kieler Haushalt und tragen so nur mittelbar zum Fitnessprogramm bei. Sie können aber helfen, die großen Zukunftsthemen auf allen Ebenen zu bewältigen. Wichtig ist vor allem, die Kommunen entsprechend der großen Aufgaben finanziell richtig auszustatten. Eine unterschiedliche Bewertung von Verschuldung in Gegenwarts- und Zukunftsinvestitionen sowie die kluge Nutzung des Instruments CO2-Preis können helfen, die Transformationsfähigkeit der Kommunen zu erhalten.

Im nächsten Artikel beschäftige ich mich mit Bürger*in-Dialog und Kommunikation in die demokratischen Gremien.

¹ Laut BDI-Studie 2018 belaufen sich die Kosten der Energiewende bis 2050 auf 1,5 Billionen Euro für Deutschland. Andere Rechnungen gehen sogar von 2 Billionen Euro aus. Grob überschlagen ergäbe sich daraus ein Anteil von ca. 60 Milliarden für Schleswig-Holstein. Eine Rechnung des Frauenhofer Instituts hat zudem errechnet, dass zusätzlich zu den Investitionen noch 40 Milliarden Euro pro Jahr als zusätzliche Kosten anfallen. Hinzu kommen noch die Kosten für die Verkehrswende. Man muss aber einschränkend sagen, dass die Summen nicht allein vom Staat aufgebracht werden müssen, sondern zum Großteil von der Wirtschaft.

² Bei einer normalen jährlichen Größe von 15 Milliarden Euro.

³ Laut „Handbuch Klimaschutz“ (Hentschel, 2020) könnte der „Break-Even-Point“ für die Energiewende unter der Voraussetzung, dass die Inflationsrate bei 2 Prozent liegt, in etwa 15 Jahren erreicht sein. Ab da sind die Kosten für zusätzliche Investitionen, die Kosten der verbliebenden fossilen Brennstoffe und die Zinsen zusammen geringer als die Kosten für fossile Brennstoffe ohne Energiewende.

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