Wirkungsorientierter Haushalt Kiel

In der nächsten Ratsversammlung wird der interfraktionelle Antrag “Modellprojekt zur Einführung eines wirkungsorientierten Haushalts” von fast allen Fraktionen der Kieler Selbstverwaltung eingereicht. Warum das ein wichtiger Schritt ist.

Hier geht es zum Antrag

Der wirkungsorientierte Haushalt ist eine Steuerungsmöglichkeit, die die innerstädtischen Potenziale besser ausschöpft und weiche Faktoren wie soziale Teilhabe, Ökologie, Gender und Kultur besser mit einbezieht. Über die Verdichtung von Informationen lassen sich Entwicklungen schneller erkennen und Transformationsprozesse besser steuern. Der wirkungsorientierte Haushalt fördert das ganzheitliches Denken und vermeidet, dass sich Verwaltung und Kommunalpolitik in einer Vielzahl von Kleinigkeiten verzetteln.

Warum brauchen wir einen wirkungsorientierten Haushalt?

Im nachfolgenden Text gehe ich auf mehrere Aspekte der wirkungsorientierten Steuerung ein. Dabei möchte ich sowohl den Einfluss und Umgang mit Informationen und Daten in einer digitalsierten Gesellschaft beschreiben als auch die Lenkungsfunktion von Haushaltspolitik.

Die Welt überrollt vom Wissen vieler

Ist die Politik in Deutschland zu langsam? Können wir die große Transformation in eine digitale, gerechte und dekarbonisierte Welt bewältigen? Viele Menschen zweifeln daran. Sei es bei der Digitalisierung, sei es bei der Bewältigung der Klimakrise, sei es bei sozialen Herausforderungen. Immer scheint die Politik in Deutschland erst im letzten Moment zu reagieren, statt in die Vorhand zu gehen. Obwohl, so ganz stimmt das nicht. Bei der Energiewende war Deutschland tatsächlich einmal Vorreiterin.

Zum großen Teil ist es aber wahr. Und hier steckt das Problem. Denn eine ausschließlich reagierende Politik und damit auch eine bloß reagierende Verwaltung ist den zunehmenden Herausforderungen unserer Welt nicht gewachsen. Und das liegt meines Erachtens nicht am demokratischen System, sondern vielmehr an unserem Umgang mit Daten. Auch im 21. Jahrhundert gilt der Grundsatz: Wissen ist Macht. Doch trotz massiven Wissens, wie z.B. die Klimakrise gelöst werden kann, ist der Transfer dieses Wissens gestört. Die schiere Masse der verfügbaren Daten wird nicht ausreichend aufgearbeitet und die Politik verliert sich dadurch viel zu oft in Detailfragen bzw. nutzt diesen gestörten Transfer für parteipolitische Abgrenzung. Die Folge ist, dass Menschen das Gefühl entwickeln, dass sie dieser komplexen Welt nicht mehr gewachsen sind und Probleme unlösbar erscheinen.

„Wir ertrinken in Informationen, aber hungern nach Wissen.“

John Naisbitt über Digitalisierung und Wissensgesellschaft

Das hat massive Auswirkungen. Der Rechtsextremismus ist eine davon. Wenn eine Welt zunehmend als kompliziert wahrgenommen wird und die etablierte Politik darauf keine Antworten liefern kann, dann werden einfache Antworten auf komplexe Probleme immer attraktiver. Das öffnet Tür und Tor für Gruppen, die mit einfachen Antworten ideologische Narrative verbreiten, um damit Macht zu erlangen. Wer kann schon sagen, was richtig oder falsch ist, wenn scheinbar alles richtig oder falsch sein kann.

Die gute Nachricht ist: Auch eine komplexe Welt lässt sich mit den richtigen Mitteln gestalten und steuern.

Kommunalpolitik in der Komplexitätsfalle

Daher muss die Politik raus aus der Komplexitätsfalle und Methoden nutzen, mit denen sie erstens besser entscheiden kann und zweitens die Entscheidungen an die Menschen vermitteln bzw. Zusammenhänge aufzeigen kann.

Eine Botschaft wie:

„Nachdem die Kommunalpolitik die Kapazität des Nahverkehr um 15 Prozent erhöht hat, sind 5 Prozent mehr Menschen in den Bus gestiegen. Der Zufriedenheitsindex mit dem Service der Verkehrsbetriebe ist von 6,5 auf 8,5 Punkte gestiegen. Damit hat der Stadtrat sein selbst gestecktes Ziel, 8 Prozent mehr Menschen mit Bus und Bahn zu transportieren und den Nahverkehr attraktiver zu machen, fast erreicht“,

ist griffig und für jeden Menschen klar verständlich.

Doch in dieser Form ist eine Botschaft im Moment in Kiel nicht möglich. Ehrenamtliche Kommunalpolitiker*innen müssen sich heute oft durch seitenlange Prosa wühlen, um die Quintessenz von Entwicklungen und die Wirkung ihrer Entscheidungen aus den Vorlagen der Verwaltung herauszulesen. Bürger*innen können nur Schlaglichter auf der Webseite der Stadt oder in der Zeitung lesen. Das führt letztendlich dazu, dass es beinah unmöglich ist, politische Entwicklungen auch nur ansatzweise zu steuern. Darum bleibt der Selbstverwaltung oft nicht anderes übrig, als sich um Einzelheiten zu kümmern.

Das Stichwort heißt also Komplexitätsreduktion. Daten müssen soweit  komprimiert und standardisiert sein, dass sie Erkenntnisse über Entwicklungen, Hemmnisse, Risiken, Chancen und Wirkung sichtbar machen.

Nur so haben wir in der Politik die Möglichkeit, weg von der Detailbetrachtung hin zu einer Mustererkennung bzw. Szenarienbetrachtung zu kommen, die so wichtig ist, um große Veränderungsprozesse zu gestalten. Quasi wie eine Schachspielerin, die nicht von Zug zu Zug denkt, sondern drei bis vier Schritte voraus.

Komplexitätsreduktion in Politik und Verwaltung heißt, komplexe Entwicklungen auf einfache Formeln zu bringen. Kennzahlen bzw. Indikatoren sind solche komplexitätsreduzierende Daten, die mit der Einführung eines wirkungsorientierten Haushalts geschaffen werden sollen. Anhand solcher Werkzeuge lassen sich Muster in der Entwicklung erkennen und die Wirkung von Maßnahmen ermitteln. 

Ganzheitliches Denken und Entscheiden

Wie oben bereits erwähnt, lassen sich viele Herausforderungen nur noch mit einer ganzheitlichen Betrachtung lösen. Statt über einzelne Parkplätze zu diskutieren, muss über die Verkehrswende insgesamt und darin über den Umgang mit Parkplätzen gesprochen werden. Wieviele Parkplätze werden gebraucht? Wie müssen sie verteilt sein? Und wie können sie sukzessiv abgebaut werden, um die Abschaffung eines eigenen Autos zu fördern?

Was wir brauchen ist eine Debatte über Szenarien und Roadmaps und keine Diskussionen über einzelne Beispiele.

Die Wirkungsorientierung fördert genau das. Sie denkt vom Ziel her und bezieht bei der Umsetzung möglichst viele Fachkräfte ein, die sich darüber Gedanken machen. So kann die Politik wieder die politische Führung übernehmen und sagen, wo es langgehen soll.

Auf komplexe Systeme kann nur eingewirkt werden, sie können nicht im Detail verändert werden. Doch genau letzteres versucht die Kommunalpolitik immer wieder und verliert dabei Kraft und Zeit.

Daraus ergeben sich für mich zwei zentrale Aufgaben für die Kommunalpolitik:

  1. Lenkung: Was soll das Ziel sein, kein Verzetteln in Einzelmaßnahmen.
  2. Steuerung: Anpassung früherer Zielsetzungen bzw. Maßnahmen, wenn sie nicht mehr zeitgemäß sind oder keine Wirkung erzielen.

Der wirkungsorientierte Haushalt ist dafür gemacht, auf komplexe Systeme zu wirken, statt sich in Einzelfragen zu verzetteln. Er ist daher das richtige Mittel, um erfolgreiche Kommunalpolitik durchzuführen und Zukunft zu gestalten.

Datenkompetenz in der Kommunalpolitik

Wie oben schon erwähnt ist eines der größten Problemfelder, die ich in der Kieler Kommunalpolitik und Stadtverwaltung sehe, der noch immer geringe Anteil der Datenaufbereitung in den Vorlagen. Zwar findet man Tabellen und einige Fettdrucke, doch ingesamt kann nicht von einer standardisierten Datenaufbereitung gesprochen werden. Auch die Datenverdichtung auf Quoten, Indikatoren oder Kennzahlen wird noch nicht wirklich gelebt bzw. viele der Daten, die vor allem im sozialen Bereich erhoben werden, finden nicht konsequent Eingang in die Vorlagen, sondern nur in die Jahresberichte. Noch schwieriger wird es, wenn man aktiv nach Verknüpfungen, Selektion und Kontextualisierung von Daten sucht.

Daher soll mit unserem interfraktionellen Antrag genau daran gearbeitet werden. Ziel ist es in ein paar Jahren auf umfangreiche Kennzahlensets zurückgreifen zu können und alle Vorlagen mit einem standardisierten Kurzbericht zu versehen, auf dem mit einem Blick die relevantesten Daten zu erkennen sind. Das fordert natürlich auch einen gewissenhaften und aktiven Umgang der Politik mit diesen Zahlen und Fakten. 

Die Kommunalpolitik muss aktiv Kennzahlen und andere Daten einfordern, wenn sie das Gefühl hat, an der ein oder anderen Stelle blinde Flecken zu haben.

Auf der anderen Seite dürfen diese Daten keine Eigendynamik entwickeln, die zu Fehlentwicklungen führen. Kennzahlen und Daten können immer nur ein Werkzeug sein. Ein gutes Negativbeispiel für eine solche Eigendynamik von Daten sind die Arbeitslosenzahlen. Sie haben sich leider zum Erfolgsindikator der Bundesregierung entwickelt und werden regelmäßig in der Tagesschau verkündet. Das hat zu dem Phänomen geführt, dass die Politik nicht mehr die Arbeitslosigkeit steuert, sondern die Quote. Mit der Auswirkung, dass zum Beispiel Menschen in Eingliederungsmaßnahmen gesteckt werden, um sie aus der Arbeitslosenquote heraus zu halten.

Genau aus diesem Grund müssen sowohl Politik als auch Verwaltung Datenkompetenz entwickeln. Das heißt, dass auf der einen Seite Daten als glaubwürdige Entscheidungsgrundlage akzeptiert werden müssen, auf der anderen Seite ihre Erhebung und Sinnhaftigkeit hinterfragbar bleiben muss. Quasi das, was in der Wissenschaft gelebte Praxis ist. In jeder Studie steckt immer auch die kritische Nachfrage nach: Was waren die Fragen.

Die Entwicklung dieser Datenkompetenz ist auch in anderer Beziehung wichtig. In einer zunehmend digitalisierten Gesellschaft werden Daten immer mehr Steuerungsfunktionen übernehmen. In kleiner Form stellen wir das schon heute bei unserem Netflix-Account fest, der mit einem Algorithmus versucht, uns nur die Serien zu empfehlen, die uns interessieren könnten. In weitaus bedenklicher Form finden wir diese Steuerung bei den Paketbot*innen von Amazon. Eine künstliche Intelligenz berechnet adhoc die optimale Route für die Paketbot*innen und zwar immer unter der Prämisse der Effizienz. Das führt zu einer massiven Verschlechterung der Arbeitsbedingungen für die Paketbot*innen, die im wahrsten Sinne des Wortes im digitalen Hamsterrad hängen. Daher müssen Politiker*innen und Verwaltung den Umgang mit Daten soweit reflektieren können, um nicht selbst in diese Falle zu laufen.

Neubewertung von Wertschöpfung – Lebensqualität statt fiskale Haushaltsposten

Aber nochmal zurück zur positiven Wirkkraft einer wirkungsorientierten Haushaltspolitik. Im Moment besteht der Kieler Haushalt vor allem aus Zahlen. Das kann in schlechten Zeiten dazu führen, dass Mittel in Bereichen gekürzt werden, die für den Erhalt einer lebenswerten Stadt wichtig sind. Vor allem der soziale und kulturelle Bereich ist davon betroffen. Aber auch Kürzungen beim Personal können sich negativ auf die Entwicklung der Kommune auswirken.

Daher muss über Wertschöpfung ganz anders nachgedacht werden. Das Eindringen der neoliberalen Ideologie bei der Konsolidierung verschuldeter Kommunen, vor allem nach Margaret Thatcher, hat zu massiven Verwerfungen in den Städten und Gemeinden geführt. Der Verkauf der Kieler Wohnbaugesellschaft in den 1990er Jahren sowie der massive Abbau der Personals bei der Kieler Stadtverwaltung in den 2000er Jahren sind nur zwei Beispiele dafür. 

Hier möchte ich ein Beispiel aus der Wirtschaft nehmen, um zu verdeutlichen, worum es mir geht.

Bei rein fiskaler Betrachtung erhält ein Manager das Ziel, den Gewinn des Unternehmens jedes Jahr um zwei Prozent zu steigern. Da der Manager irgendwann an eine Wachstumsgrenze stößt, versucht er die Steigerung des Gewinns damit zu erzielen, indem er Kosten senkt. In der Regel ist der größte Kostenblock das Personal. Weil er die Effekte schnell erzielen will, lässt er Faktoren wie die Förderung der Innovationskraft oder die Kundenbindung durch Qualitätssteigerung außer Acht. Stattdessen werden ein Haufen Menschen entlassen. Die zurückgebliebenen Kolleg*innen müssen die fehlenden Kapazitäten ersetzen. Da dadurch die Produktivität nachlässt, muss der Manager auch das Jahr darauf wieder Leute entlassen. Irgendwann sind die Arbeitsbedingungen so schlecht, dass die Fachkräfte reihenweise das Unternehmen verlassen. Der Plan des Managers hatte kurzfristigen Erfolg, doch am Ende wirken sich seine Entscheidungen negativ auf das Unternehmen aus.

Ähnliches gilt auch für eine Kommune. Sie hat nicht nur die Aufgabe, für das Gemeinwohl zu sorgen, sondern sie schadet sich selbst, wenn Wohnungen zu teuer, die Kulturszene kaum vorhanden, die Familienfreundlichkeit zu wünschen übrig lässt oder sie mit ihrer Politik soziale Brennpunkte erzeugt. Auch Nachhaltigkeitsaspekte werden in einem solchen System kaum beachtet.

Die rein fiskale Betrachtung sorgt letztendlich dafür, dass sich das System kannibalisiert, mit allen Folgen, die wir heute beobachten können.

Indikatoren können hier helfen, den Faktoren einer Kommune, die ausschließlich Kosten verursachen, einen Wert zu geben und damit Kürzungen bei freiwilligen Leistungen, Privatisierungen und politische Grabenkämpfe vermeiden.

Noch einen Schritt weiter geht das sogenannte Gender Budgeting. Hier wird das Ziel der Gleichstellung in den Prozess der Haushaltsplanung mit einbezogen. Auch das ist mit einem wirkungsorientierten Haushalt erreichbar.

Daten veröffentlichen ist nicht gleich Transparenz

Zum Schluss möchte ich auch auf die Aufbereitung von Daten für die Bürger*innen eingehen. Auch hier kann die Stadt Kiel noch einiges verbessern. Eine attraktive und leicht verständliche Datenvisualisierung verbessert nicht nur die Kommunikation zwischen Kommunalpolitik und Bürger*innen. Sie ermöglicht auch Teilhabe. Daher gilt es komplexe Sachverhalte mit Grafiken, Filmen und anderen Medien darzustellen und zu erklären. 

Zudem müssen über Open Data noch mehr Möglichkeiten geschaffen werden, forschende Menschen bei ihrer Arbeit zu unterstützen. Das gilt auch für den Haushaltsplan. Finanzströme, Zusammenhänge und Schwerpunkte sollten in einer klaren Darstellung erklärt werden. Haushaltspolitik muss für niemanden ein Hexenwerk sein. Transparenz bedeutet am Ende nicht, Daten einfach nur zu veröffentlichen, sondern Daten so zu veröffentlichen, dass sie ein Großteil der Menschen verstehen kann.

Bild: Banner Vektor erstellt von vectorpouch – de.freepik.com

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